Il TAP nella politica energetica europea

Il TAP è stato per molto tempo al centro del dibattito politico italiano e non solo. Il 15 novembre il gasdotto ha iniziato le sue attività commerciali. Ma quali sono le ragioni che hanno portato alla costruzione di questa infrastruttura? Al fine di comprenderle, è necessario inquadrare il TAP nel più ampio contesto della politica energetica dell’Unione Europea.

Dalla lettura del TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), e più in particolare dell’articolo 26[1], si evince la centralità del mercato interno per la realizzazione dell’Unione. Avere un libero mercato che permetta la circolazione di beni e persone sia all’interno del singolo Stato sia tra Paesi membri è fondamentale nell’ottica di un progetto di integrazione. Il funzionamento e lo sviluppo del mercato interno, solo lontanamente immaginabili nei primi anni dell’esistenza dell’Unione, sono oggi una realtà. In un mondo dove essere una potenza economica è centrale per poter avere un peso nella comunità internazionale, gli Stati europei non possono muoversi ciascuno in autonomia, ma devono seguire un obiettivo comune, un’unione di intenti e di progetti per la crescita di tutti. Questi progetti sono in corso, e trasformano l’Unione per renderla più solida internamente e più forte nel dialogo con le altre potenze.

In tale contesto, la politica energetica ha indubbiamente un ruolo essenziale, dato che l’UE ha come obiettivo la creazione di un mercato interno dell’energia (Internal Energy Market) comune per tutti gli Stati membri. In questo ampio quadro si inserisce uno dei cosiddetti PCI (Project of Common Interest) europei: il Trans Adriatic Pipeline, meglio conosciuto come TAP. Un gasdotto lungo 878 km che ha origine al confine tra Grecia e Turchia, percorre l’Albania e infine arriva in Italia attraverso il mar Adriatico.  Il TAP si collega con il TANAP (Trans Anatolian Natural Gas Project), che trasporta gas naturale azero dalla Georgia alla Turchia. Insieme, i due gasdotti portano gas naturale in Europa direttamente dall’Azerbaijan, espandendo il percorso del South Caucasus Pipeline (gasdotto che parte dall’Azerbaijan e arriva in Georgia). Questi progetti nel loro complesso formano il Southern Gas Corridor, che ha l’obiettivo di trasportare dalla regione del Caspio all’Unione 10 miliardi di metri cubi annui di nuove fonti di gas.

Per comprendere l’importanza del TAP, così come degli altri PCI, nel quadro della politica energetica europea, occorre fare riferimento a un altro articolo del TFUE, il 194 (1)[2]. Questo offre le linee guida per la regolazione del mercato interno dell’energia. Il TAP, come gli altri progetti di interesse comune, ha il fine di migliorare il funzionamento dell’Internal Energy Market, assicurare l’approvvigionamento energetico dell’UE, promuovere l’utilizzo di energie rinnovabili e garantire l’interconnessione delle reti energetiche.

Permettere al gas di entrare nell’Unione Europea da diversi spots consente la creazione di un network energetico ampio che assicuri crescita e concorrenza, con il fine di rimuovere ostacoli e barriere, ravvicinare politiche commerciali e prezzi tra i membri dell’eurozona.

Volendo dare una posizione al TAP in questo quadro di europeizzazione interna, esso è definito come PCI (Project of Common Interest), cioè un progetto infrastrutturale di natura transfrontaliera di interesse comune ai membri dell’Unione Europea. Esattamente come gli altri PCI “necessari a realizzare i nove corridoi geografici (di cui fa parte il Southern Gas Corridor, comprendente il TAP) strategici prioritari per le infrastrutture energetiche individuati nei settori dell’energia elettrica, del gas e del petrolio”

A occuparsi della distribuzione del gas proveniente dal TAP sono i TSO (Trasmission System Operators), ossia enti preposti alla trasmissione di fonti di energia. In Italia, i TSO che trasportano gas naturale sono Snam Rete Gas (il quale distribuisce il gas proveniente dal TAP) e Società Gasdotti Italiani. Esistendo vari TSO nel contesto europeo, vi è un’entità che si occupa della cooperazione tra gli operatori finalizzati al trasporto del gas: l’ENTSOG (European Network of Transmission System Operators for Gas).  La missione dell’ENTSOG (i cui compiti sono definiti dalla

Organi europei come l’ENTSOG e l’ACER (Agenzia per la cooperazione fra regolatori nazionali dell’energia) guidano il processo di sviluppo di un mercato interno dell’energia, rendendolo funzionale per l’UE sia internamente sia nel dialogo con le altre potenze.

Questo ci dimostra quanto il mercato interno dell’energia sia articolato con il fine di creare un progetto comune, di integrazione e unione. Il TAP fa parte di questo progetto.

Il TAP nella politica estera europea

Un quarto di tutta l’energia utilizzata nell’Unione Europea è gas naturale. Molti Stati membri importano quasi tutto il loro fabbisogno e nella maggior parte dei casi dipendono da una sola fonte, quindi una singola via di trasporto di gas che arriva nel paese.

Il gas naturale è attualmente la seconda fonte di energia nel mix energetico dell’UE (23%). La produzione nazionale sta progressivamente diminuendo e rappresenta il 22,1% del consumo totale di energia dell’UE. La Russia è il principale fornitore (40,5%), seguita da Norvegia (35,1%), Algeria (11,2%), Qatar (5,4%) e Nigeria (3%)

Uno degli imperativi dell’odierna politica energetica europea è quello di diversificare i fornitori. Il motivo è chiaro: la guerra tra Russia e Ucraina a partire dal 2006 ha messo a dura prova la sicurezza energetica europea. Molti dei gasdotti che arrivano in Europa dalla Russia hanno come punto di transito l’Ucraina, e queste infrastrutture possono essere facilmente strumentalizzate ai fini bellici, se gli Stati lo permettono. I problemi legati al transito del gas russo attraverso l’Ucraina hanno portato l’UE a ripensare le fonti di approvvigionamento. Il TAP, in quanto mezzo di trasporto del gas azero, si inserisce nel progetto di diversificazione delle rotte energetiche.

L’Azerbaijan è uno degli alleati energetici emergenti dell’Unione; le relazioni tra i due, soprattutto commerciali, sono andate intensificandosi nel tempo. L’UE continuerà quindi a fare arrivare gas dal giacimento Shah Deniz II (dal quale parte il gas che arriva in Italia tramite il Southern Gas Corridor) e a stringere rapporti con l’Azerbaijan, acquisendo forza a livello internazionale

La cooperazione tra UE e Azerbaijan è cominciata nel 1999 ed è in continua evoluzione. Nel 2017 un nuovo accordo quadro tra le due entità ha portato a un rafforzamento del dialogo politico e della cooperazione reciprocamente vantaggiosa. Il rapporto con l’Azerbaijan è emblematico dell’approccio che l’UE adotta nei confronti di Paesi terzi, in un’ottica di rafforzamento del proprio potere internazionale e di esportazione dei valori europei. L’UE da una parte chiede e assicura ai propri partner una cooperazione a livello economico e commerciale, e dall’altra esercita nel Paese terzo quello che in dottrina viene chiamato “potere normativo”[7], rafforzando la governance, incentivando la democrazia e promuovendo i diritti umani[8].

I Paesi europei, in particolare l’Italia, rappresentano uno dei principali partner commerciali per l’Azerbaijan[9]. Allo stesso tempo l’Unione, con l’obiettivo di diventare un attore internazionale sempre più influente, aiuta l’Azerbaijan in un processo di rafforzamento della governance seguendo gli standard europei: migliorando il funzionamento della pubblica amministrazione, l’accesso alla giustizia e diminuendo la corruzione[10]. Quanto questi processi di europeizzazione giovino ai Paesi terzi e quanto il progetto di rafforzamento della governance venga effettivamente messo in pratica sono interrogativi che meritano una trattazione a parte.

Ovviamente la Russia, a cui non conviene diminuire le esportazioni verso l’Unione Europea, non rimane ferma a guardare; ha infatti trovato un altro modo per esportare il proprio gas senza passare per l’Ucraina: il progetto North Stream 2, un gasdotto che dalla Russia, attraverso il mar Baltico, arriva in Germania. La vera domanda, a questo punto, è se l’UE abbia veramente bisogno di nuove forniture di gas.

TAP e ambiente

Dopo aver focalizzato l’analisi sulle ragioni politiche del TAP (integrazione interna, sicurezza energetica e influenza politica in Paesi terzi), occorre passare alla più contestata delle questioni: l’impatto ambientale del TAP.

Guardando al contesto generale, è possibile affermare che il TAP, portando gas naturale in UE, rientra in un progetto di greening della politica energetica europea, il quale prevede la diminuzione delle emissioni di CO2. Le preoccupazioni dell’Unione Europea per il cambiamento climatico appaiono evidenti; recentemente, la presidente della Commissione Europea Ursula von der Leyen ha proposto il raggiungimento di un obiettivo senza precedenti: rendere l’UE carbon neutral entro il 2050. Il gas naturale, infatti, costituirebbe la migliore fonte energetica per la transizione da un modello carbon-based a un sistema carbon-free[11].

A tal riguardo, tuttavia, i pareri scientifici sono divergenti: alcuni sono a favore dell’utilizzo del gas naturale come alternativa ad altri combustibili fossili[12]; altri, invece, sostengono che il processo di de-carbonizzazione e gli obiettivi di tutela ambientale definiti dall’Accordo di Parigi non possano essere perseguiti con l’utilizzo del metano, in quanto questo è considerato un gas serra avente sul nostro ecosistema effetti simili a quelli dell’anidride carbonica, anche a causa delle perdite generate dal suo trasporto[13]. Il TAP, quindi, “produrrebbe costi non compensati da benefici climatici effettivi e quindi da risparmi di ulteriore spesa per interventi di contenimento del surriscaldamento terrestre”[14]. A destare perplessità è anche l’assenza di un collegamento finalizzato alla riconversione a gas dei complessi industriali già presenti nel territorio, come l’ILVA di Taranto e la centrale elettrica a carbone di Cerano[15]. In base a tale visione, la strategia ecologica del TAP risulterebbe dunque inefficace, riducendosi a una mera narrazione delle definizioni normative. A importare veramente sarebbe invece l’aspetto economico favorevole alle multinazionali coinvolte nel progetto, il quale rimane comunque un’infrastruttura privata[16].

La geopolitica europea del Southern Gas Corridor appare quindi contraddittoria. L’UE vorrebbe emancipare la propria fornitura di gas da Paesi come la Russia, ma nel consorzio azero operano società statali provenienti dai medesimi Paesi da cui non si vorrebbe far dipendere l’approvvigionamento (un esempio è la società russa LUKOIL)

La base legislativa su cui si regge l’intero progetto TAP è il Trattato internazionale trilaterale fra Italia, Albania e Grecia e la sua legge di ratifica n. 153/2013. Il modus operandi delle società multinazionali che si sono occupate dei lavori è giustificato da tali atti legislativi, comprendenti anche l’autorizzazione ministeriale (decreto direttoriale del MISE del 20 ottobre 2015). Nessuno di questi atti, tuttavia, sembra dare molto spazio ai fondamenti sui quali basare qualsiasi decisione o progetto che abbia conseguenze in materia ambientale. Si fa riferimento al regolamento UE n. 347/2013 sui PCI, che impone agli Stati membri di effettuare, prima della realizzazione del progetto in questione, la Valutazione Ambientale Strategica. Viene messa inoltre in dubbio la conformità dell’opera tanto alla Convenzione di Aarhus[18] (in particolare ai tre “pilastri” della democrazia ambientale – accesso alle informazioni, accesso alla giustizia, partecipazione del pubblico alle decisioni strategiche) quanto alla Convenzione di Espoo, sulle consultazioni transfrontaliere[19].

Si parla dunque di arretratezza ambientale e di deficit di democrazia ambientale in Italia: il Governo non sembra lasciare spazio al parere dell’opinione pubblica su decisioni che hanno un impatto ecosistemico sul territorio e sulle popolazioni che lo abitano. Il dissenso ha dunque trovato sfogo nel movimento “NO TAP” e nelle varie personalità politiche che hanno espresso il proprio disappunto e la propria contrarietà riguardo all’opera, come ad esempio il sindaco di Melendugno (Comune interessato dal passaggio del TAP).

Le principali questioni ambientali legate al progetto TAP sono le seguenti:

• La centrale di depressurizzazione del gasdotto che, costruita troppo vicino al centro abitato, causerebbe inquinamento atmosferico e acustico a danno degli abitanti delle zone limitrofe. A preoccupare è anche il fatto che gli impianti necessari per il funzionamento dell’infrastruttura (come la centrale di depressurizzazione) sono ad alto rischio di incidente rilevante e sono troppo vicini a luoghi densamente abitati;[20]
• La questione degli ulivi che sono stati espiantati durante la fase di costruzione del gasdotto e che dovrebbero essere rimpiantati;[21]
• L’impatto paesaggistico dell’opera che ha come punto d’approdo la spiaggia di San Foca;
• La poca chiarezza riguardo al tratto di gasdotto lungo 50 chilometri che SNAM sta costruendo per connettere il TAP alla rete nazionale di distribuzione, il quale non è disciplinato dal d.m. che autorizza l’opera.[22]

L’11 Settembre, di fronte al Tribunale di Lecce, è iniziato il processo che vede indagati diciotto manager della società Trans Adriatic Pipeline AG Italia e i manager di società contrattate per l’esecuzione dei lavori. Le accuse riguardano reati ambientali commessi tra il 2016 e il 2019 nella realizzazione del progetto TAP. I lavori sarebbero avvenuti in assenza di permessi validi, in quanto sarebbero proseguiti nonostante la VIA (Valutazione Impatto Ambientale) avesse evidenziato gli aspetti negativi del gasdotto.  Inoltre, la VIA rilasciata nel 2014 e l’autorizzazione unica del 2015 per la realizzazione del progetto non terrebbero conto degli impatti cumulativi di questo e dunque non sono ritenute valide.

Secondo gli oppositori del gasdotto, dunque, si dovrebbero analizzare nel loro complesso le conseguenze dell’attività in una determinata zona, ciascuna delle quali potrebbe non risultare significativa se considerata separatamente. Nel caso specifico, si fa riferimento ai sopracitati 50 chilometri di gasdotto che SNAM sta costruendo per collegare il TAP alla rete di distribuzione di gas esistente (il TAP Interconnector, anche questo considerato PCI dalla CE), il cui impatto andrebbe valutato cumulativamente con quello del TAP. In particolare, non sono ritenuti validi dal pubblico ministero i permessi per la costruzione del terminal di ricezione (PRT) e del micro-tunnel, per la posa dei tubi e per lo sradicamento degli ulivi. Un ulteriore illecito commesso sarebbe la contaminazione della falda acquifera in prossimità del cantiere con sostanze pericolose contenute nelle acque reflue industriali^[23].

Per avere una visione più chiara dell’impatto ambientale dell’opera, è possibile consultare sul sito ufficiale del TAP la documentazione ESIA[24], la quale, in contrasto con quanto affermato dai detrattori del progetto, illustra i provvedimenti di ordine tecnico che sono stati adottati affinché l’opera avesse un impatto ecosistemico limitato e rispettasse il territorio e i suoi abitanti.

Conclusioni

Si è dunque delineato un quadro abbastanza completo dell’importanza che questo progetto infrastrutturale ha per l’UE sul piano economico, sociale, internazionale e ambientale. Il TAP rafforza il mercato interno, favorendo il processo di integrazione tra Stati membri nel contesto della politica energetica europea. Il gasdotto, inoltre, rafforza l’UE come potenza internazionale, diversificando i suoi fornitori e creando rapporti più saldi, almeno da un punto di vista commerciale, con Paesi terzi. Lungo la via del gasdotto sono stati finanziati progetti finalizzati allo sviluppo e alla crescita economica e sociale.  Tuttavia, restano diversi interrogativi in merito all’impatto ambientale dell’opera. Il fronte contrario al TAP esiste e ha le proprie motivazioni, le quali evidenziano un fenomeno interessante dal punto di vista sociopolitico: le grandi decisioni prese da organismi come l’UE si ripercuotono su territori che spesso non sono in grado di opporsi in maniera efficace alle conseguenze subite. Il riconoscimento effettivo del diritto all’informazione e dell’accesso alla giustizia è fondamentale per impedire che ciò avvenga.

Prima di poter dare un giudizio sul TAP, occorre chiedersi da quale prospettiva si osserva il problema. È chiaro quali siano gli interessi dell’Unione sul progetto, interessi che sono anche italiani, soprattutto per quanto riguarda la crescita economica del Mezzogiorno. Sarà il tribunale di Lecce a giudicare quanto questi aspetti positivi siano oscurati dall’impatto ambientale dell’opera.

D’altra parte, qualunque dibattito legato alla realizzazione del TAP sembra ormai inutile, dato che il gasdotto è terminato e ha cominciato a funzionare. A fine novembre, in risposta all’evidente scontento degli esponenti politici e della popolazione, l’allora sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Mario Turco ha aperto un dialogo con i sindaci dei Comuni interessati, al fine di sbloccare le richieste delle opere di compensazione. È stato infatti predisposto un piano di investimenti per quei territori, il quale comprende risorse finanziare e tecniche finalizzate a migliorare l’amministrazione locale^[25]. Il Governo ha evidenziato chiaramente l’importanza strategica dell’opera a livello nazionale e ha invitato i sindaci a fare lo stesso, offrendo loro un’opportunità di investimenti e di impiego di risorse irripetibile per i loro territori. Poiché l’opera è ormai realizzata e ha cominciato la sua attività commerciale, i piani di investimento finanziari sembrano essere l’unica forma di compensazione possibile per le aree interessate dal passaggio del gasdotto.

Ad avere un impatto maggiore sulla credibilità delle istituzioni è il fatto che sia stato messo in dubbio l’effettivo funzionamento della democrazia ambientale europea ed italiana e non sarebbe la prima volta che ciò accade sul territorio pugliese, si pensi al caso dell’ILVA di Taranto.

Francesca Cerocchi per www.policlic.it

Note e riferimenti bibliografici

[1] Articolo 26 TFUE: 1. L’Unione adotta le misure destinate all’instaurazione o al funzionamento del mercato interno, conformemente alle disposizioni pertinenti dei trattati. 2. Il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei trattati.

[2] Articolo 194 TFUE: 1. Nel quadro dell’instaurazione o del funzionamento del mercato interno e tenendo conto dell’esigenza di preservare e migliorare l’ambiente, la politica dell’Unione nel settore dell’energia è intesa, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, a: a) garantire il funzionamento del mercato dell’energia, b) garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’Unione, c) promuovere il risparmio energetico, l’efficienza energetica e lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili, d) promuovere l’interconnessione delle reti energetiche.

[3] Regolamento della Commissione Europea (UE) n. 389 del 31 ottobre 2019.

[4] https://www.entsog.eu/ (sito ufficiale ENTSOG). https://www.entsog.eu/mission

[5] A. Belladonna, A. Gili, The Geopolitics of Gas in the European Union, in Dossier ISPI The Great Game of Gas, 2020, p. 21. https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/geopolitics-gas-european-union-25103

[6] Official EU Factsheet on Eastern Partnership, Facts and Figures about EU-Azerbaijan relations, (https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eap_factsheet_azerbaijan_eng_web.pdf).

[7] Adrian Hyde-Price, ‘Normative’ power Europe: a realist critique, in Journal of European Public Policy, 2006.

[8]  R. Youngs, Normative Dynamics and Strategic Interests in the EU’s External Identity. JCMS: Journal of Common Market Studies, 2004.

[9] Dal sito del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in particolare Agenzia ICE (https://www.ice.it/it/news/notizie-dal-mondo/163646)

[10]Official EU Factsheet on Eastern Partnership, Facts and Figures about EU-Azerbaijan relations, (https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eap_factsheet_azerbaijan_eng_web.pdf).

[11] C. Tizzoni, Le sostenibilità di un gasdotto, pubblicato da ASviS (Alleanza italiana per lo sviluppo sostenibile).

[12] Ibid.

[13] M. Carducci, Il gasdotto TAP e la “tirannia delle piccole decisioni”, in Poliarchie / Polyarchies 2/2018, Trieste, EUT Edizioni Università di Trieste, 2018, pp. 216-240

[14] Ibid.

[15] Ibid.

[16] “La fonte del gas è nel giacimento di Shah Deniz, in Azerbaijan, ed è di proprietà di un consorzio di imprese per circa l’86% delle estrazioni. Tale proprietà è poi distribuita principalmente tra la società azera SOCAR, l’inglese BP, la russa LUKOIL, la Turkish Petroleum”. Da M. Carducci, Il gasdotto TAP e la “tirannia delle piccole decisioni”, in Poliarchie / Polyarchies 2/2018, Trieste, EUT Edizioni Università di Trieste, 2018, pp. 216-240

[17] M. Siddi , The EU’s Botched Geopolitical Approach to External Energy Policy: The Case of the Southern Gas Corridor, Geopolitics, 2017, pp. 1-21.

[18] La “Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione dei cittadini e l’accesso alla giustizia in materia ambientale” è stata firmata nella cittadina di Aarhus, in Danimarca, nel 1998. La suddetta Convenzione costituisce il primo strumento giuridicamente vincolante di livello sovranazionale avente come oggetto la tutela dell’accesso alle informazioni, la pubblica partecipazione ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia con specifico riguardo alla materia ambientale.

[19] M. Carducci, Il gasdotto TAP e la “tirannia delle piccole decisioni, cit., pp. 216-240

[20] Dal Contro-Rapporto di VIA della Trans Adriatic Pipeline (TAP) presentato dal Comune di Melendugno al Ministero dell’Ambiente Italiano sulla Proposta di Nuovo Gasdotto Trans-Adriatico Avanzata da TAP AG.

[21] A. Denuzzo, La vicenda degli ulivi secolari pugliesi: un paesaggio rurale in cerca di tutela, in “Aedon, Rivista di arti e diritto on line” 3/2017

[22] M. Carducci, Il gasdotto TAP e la “tirannia delle piccole decisioni”, cit., pp. 216-240

[23] Tap:19 a giudizio per reati ambientali, ANSA.it Puglia, 7 Gennaio 2020; Gasdotto Tap, opere non autorizzate e ulivi espiantati: 19 rinvii a giudizio tra manager e ditte edili, la Repubblica, 7 Gennaio 2020.

[24] https://www.tap-ag.it/la-sostenibilita/la-documentazione-esia/esia-italia-in-italiano

[25] Gasdotto TAP – Interconnessione TAP-SNAM – Comuni attraversati dall’infrastruttura – Incontro con il Sottosegretario di Stato Sen. Mario Turco, Prefettura – Ufficio Territoriale di Lecce, Novembre 2020.

[26] G. Scocca, ILVA: A Case of Shared Responsabilities for the Protection of the Environment and Public Health, In S. Negri, Environmental health in international and EU law, 2020, p. 151-163.