Genesi di una minaccia

Nonostante la devastazione subita, i milioni di caduti in combattimento e la popolazione ridotta alla fame, l’Unione Sovietica emerse quale rivale strategico capace di sfidare la preponderanza degli Stati Uniti d’America sin dalle fasi terminali del secondo conflitto mondiale. L’immenso vantaggio geopolitico derivante dal controllo del centro di gravità del sistema internazionale, l’Europa centrale e soprattutto la Germania, attribuì inevitabilmente a Mosca la qualifica di maggiore potenza continentale europea. Le grandi conferenze interalleate e le plurime riunioni del Consiglio dei Ministri degli Esteri, il cui fine era la preservazione della cooperazione in seno alla pragmatica alleanza uscita vittoriosa dalla guerra contro il totalitarismo nazista, non mitigarono le tensioni esponenziali ormai sorte. L’evidente impossibilità di giungere a una soluzione di compromesso inerente la “questione tedesca”, ovvero la determinazione del futuro assetto statuale della Germania post-conflitto, costituì l’esempio lampante dell’imperante clima di diffidenza.

Il rapido deterioramento della situazione politica nell’Europa orientale intercorso tra il 1946 e il 1948, che portò alla trasformazione dei Paesi occupati militarmente dall’Armata Rossa in “democrazie popolari” (Stati satelliti orbitanti intorno all’Unione Sovietica, retti da governi filosovietici egemonizzati dai partiti comunisti che attuarono violente purghe interne e perseguitarono il clero locale), rese ancor più manifesta l’incombenza del pericolo rappresentato da Mosca. Conseguentemente, Gran Bretagna e Francia stipularono, il 4 marzo 1947, il Trattato di Dunkerque, che pur essendo formalmente rivolto contro la riaffermazione di una Germania egemonica, aveva politicamente il fine ultimo di controbilanciare le aspirazioni imperialistiche sovietiche sul Vecchio Continente. Un primo passo verso la costituzione di un fronte occidentale europeo. Apparve immediatamente chiaro, tuttavia, che solo il coinvolgimento permanente di Washington in un’alleanza politico-militare e in un’organizzazione transatlantica integrata posta sotto l’egida statunitense avrebbe assicurato la difesa dell’Europa dalla minaccia esistenziale rappresentata allora dall’Unione Sovietica.

Le premesse della svolta statunitense

La speranza di un sistema globale interdipendente nella sua interezza, che il Presidente degli Stati Uniti Franklin Delano Roosevelt aveva sviluppato nel suo Grand Design, cedette alla realtà di un contesto internazionale effettivamente diviso in due campi; agli antipodi, un potere politico, quello di Mosca, che con risoluta determinazione perseguiva un disegno di consolidamento, sicurezza e allargamento ben chiaro. Un avversario che aveva esteso il proprio dominio su una regione del mondo remota dalla conoscenza del comune cittadino americano e della cui pericolosità non tutta l’opinione pubblica statunitense era conscia. Solo attraverso la diffusione della percezione di minaccia attorno al pericolo comunista sarebbe stato possibile ottenere il consenso necessario a far sì che l’establishment degli Stati Uniti potesse abbandonare le propensioni geopolitiche neo-isolazionistiche e assurgere al ruolo di forza di sorveglianza nel mondo.

Inevitabilmente, superato l’ostacolo rappresentato dalla necessità di una convergenza formale con i sovietici per la stipulazione dei trattati di pace (firmati il 10 febbraio 1947), ciò che si configurava come mera conflittualità diplomatica su una molteplicità di questioni degenerò in un aperto scontro politico, ideologico e economico. La necessità strategica, derivante in maniera diretta dalle concezioni maturate nei primi mesi del dopoguerra, avrebbe condotto a una radicale svolta nella politica estera tradizionalmente isolazionista degli Stati Uniti, rappresentando una vera e propria rivoluzione. Anche il governo di Washington, dunque, nonostante i principi che ne avevano ispirato l’impegno bellico, optò apertamente per il realismo internazionale e la politica di potenza; un terreno sul quale, mentre altri Stati si muovevano con la disinvoltura data da antiche e consolidate tradizioni plurisecolari, gli Stati Uniti non potevano liberamente procedere senza aver contraddetto il formalismo e l’etica internazionalistica della tradizione americana concernente la politica estera.

In tale contingenza, il 12 marzo 1947 il Presidente statunitense Truman pronunziò al Congresso, a Camere congiunte,  un celebre discorso divenuto noto come dottrina Truman. Pur fatto enfaticamente coincidere con l’inizio della guerra fredda, il documento si proponeva, oltre che come un monito all’Unione Sovietica, come primaria espressione di un impegno globale del quale gli Stati Uniti avrebbero dovuto farsi carico. Esso indicava obiettivi e fini della politica estera statunitense nella creazione di condizioni di vita libere dalla coercizione e tracciava una chiara distinzione tra Occidente democratico e sistema comunista. Washington, intenta a non restare inerme dinnanzi agli attacchi indiretti all’integrità territoriale e alla sovranità di Paesi indipendenti, sarebbe d’ora in avanti intervenuta per supportare i popoli liberi nella lotta contro sovversioni interne e soggiogazioni provenienti da concentrazioni di potere esterne. Nello specifico, il Presidente chiese l’autorizzazione a una spesa di 400 milioni di dollari per fornire ingenti aiuti economici strutturati e rifornimenti militari a Grecia e Turchia, al fine di non lasciar cadere in mani ostili i quadranti strategici del Mediterraneo orientale e del Medio Oriente.

Eppure, ancor più persuasivamente della dottrina Truman, fu il “Piano Marshall” a costituire uno dei momenti più dominanti della vita internazionale del secondo dopoguerra. Il 5 giugno 1947, presso l’Università di Harvard, il generale George Marshall, Segretario di Stato statunitense, sintetizzò le difficoltà politiche ed economiche del sistema internazionale bipolare in corso d’affermazione in un celeberrimo discorso, caratterizzato da genericità e dall’appello a un’azione comune europea. Il pervasivo piano di aiuti economico-finanziari implementato avrebbe dovuto prevenire il deterioramento della situazione sociale e politica e scongiurare l’incremento dei consensi per i già forti partiti comunisti nell’Europa occidentale. La libertà economica e politica ha d’altronde storicamente costituito per gli Stati Uniti un bene assai più importante della pace stessa; una libertà che, inevitabilmente, avrebbe dovuto prodursi nei commerci internazionali dove i due sistemi antinomici si confrontavano.[1] Washington individuò nell’economia lo strumento adeguato per conseguire un’efficace penetrazione politica in Europa e bilanciare le aspirazioni egemoniche dell’Unione Sovietica. L’argomento puramente economicistico rispondeva a esigenze politiche più generali e apparteneva compiutamente ai nuovi orientamenti di politica estera che gli Stati Uniti svilupparono nella prima fase del dopoguerra.

Un manifesto del 1950, disegnato dall’artista olandese E. Spreckmeester per l’Economic Cooperation Administration, rappresenta i benefici del Piano Marshall.
Fonte: Wikimedia Commons

Gli Stati Uniti e l’Europa

L’alleanza di guerra non si trasformò, dunque, nonostante i pur vani tentativi, in intesa di pace. L’Unione Sovietica, da alleato difficile, divenne dapprima un nemico subdolo e successivamente un tenace avversario risolutamente volto al consolidamento della propria egemonia sull’Europa orientale. L’estendersi dell’influenza sovietica ebbe forti ripercussioni anche nella parte occidentale del Vecchio Continente, dove si diffuse celermente il timore che i benefici del Piano Marshall potessero esser vanificati dalla preponderanza di una minaccia militare sovietica. Inoltre, la propaganda estremistica che Stalin ordinò di diffondere in tutta Europa alimentò la paura della sovversione sociale e il timore che un colpo di stato potesse impedire il compimento del processo di formazione del blocco occidentale (aprendo la strada a governi di filosovietici). Sostanzialmente, lo scopo dei principali esponenti politici dell’Europa occidentale, in quel frangente, era costringere gli Stati Uniti a uscire dal mero impegno economico-politico e incentivare la formulazione di formali intese militari; far comprendere, cioè, agli americani che la lotta per la difesa del Vecchio Continente costituiva anche la loro battaglia decisiva. E le prime ipotesi circa una possibile alleanza transatlantica furono tracciate già nel corso dei soprammenzionati futili consigli dei ministri degli esteri.

Washington avrebbe, sì, fatto la sua parte, ma l’iniziativa non poteva che provenire dalle capitali del Vecchio Continente. La vaga intraprendenza europea, in cui al pragmatismo britannico faceva da contraltare l’aspirazione francese ad acquisire il ruolo di forza continentale dominante, fu sufficiente a mettere in moto un negoziato che risultò particolarmente complesso perché non del tutto svincolato dall’eredità dei problemi di guerra. Gran Bretagna e Francia aspiravano infatti a creare un sistema capace di perseguire in primis i rispettivi ed esclusivi interessi nazionali. Il 17 marzo 1948 fu così firmato a Bruxelles il trattato istitutivo dell’alleanza che sarebbe stata poi denominata “Unione Occidentale”, composta da Francia, Gran Bretagna, Belgio, Olanda e Lussemburgo. Una circoscritta, seppur politicamente rilevante, estensione del trattato di Dunkerque che prevedeva una embrionale organizzazione militare (un comitato permanente di tre comandanti – aria, terra e mare – stanziati a Londra).

Ispirato a una concezione prettamente caratteristica della politica di potenza interna alla tradizione europea, l’accordo fu immediatamente lodato dal Presidente degli Stati Uniti; ma alcuni nodi critici andavano sciolti prima di poter tradurre in realtà la promessa di aiuto americano ai cinque Paesi europei – in primo luogo, l’affidabilità militare della neonata alleanza. La politica estera statunitense nei confronti dell’Europa e dell’Unione Sovietica era, d’altronde, costruita sul presupposto della supremazia militare (derivante dal monopolio atomico), che aveva fornito la forza politica sufficiente per implementare una efficace strategia economica come il Piano Marshall. Le riflessioni in seno alla scettica amministrazione Truman portarono alla conclusione che, in quanto non autosufficiente, solo l’estensione dell’Unione Occidentale avrebbe potuto rendere credibile un trattato difensivo rivolto contro l’espansionismo dell’Unione Sovietica.

La svolta decisiva si ebbe con l’approvazione di un documento che passò alla storia come “Risoluzione Vandenberg”[2], dal nome del presidente della Commissione esteri del Senato americano fautore dell’impegno internazionalistico del proprio Paese. La risoluzione enunciava i principi cardine della politica estera statunitense; in particolare, attribuiva al Presidente l’obiettivo di associazione ad accordi collettivi e regionali sancenti l’impegno di autodifesa e reciproca assistenza che concernessero la sicurezza nazionali degli Stati Uniti, mediante procedimento costituzionale.

Il difficile negoziato atlantico

Le premesse istituzionali rendevano possibile, dunque, l’avvio a Washington dei colloqui esploratori per l’estensione del Patto di Bruxelles. Congiuntamente a un primo round negoziale, in cui ai membri dell’Unione Occidentale e agli Stati Uniti si aggiunsero i rappresentanti canadesi, nelle fasi successive l’esplorazione fu estesa anche ai governi di Portogallo, Danimarca e Islanda (Paesi di rilevanza geostrategica). La questione tedesca rappresentava un tema dominante, poiché condizionava sia la natura dell’impegno francese sia la qualità politica della nascente alleanza. La riunificazione delle tre zone di occupazione occidentali in uno Stato sovrano generava reazioni pericolose non solo da parte dei sovietici (come proprio in quei mesi dimostrava la prima crisi di Berlino, ossia il blocco della città da parte delle truppe dell’Armata Rossa), ma doveva superare le difficoltà create dalla diffidenza di Parigi. Gli Stati Uniti, dunque, per i quali la riorganizzazione difensiva dell’Europa non prescindeva dall’attiva compartecipazione della Germania, sarebbero dovuti divenire garanti diretti dello status quo europeo al fine di allentare la resistenza francese.

La delimitazione geografica dell’alleanza pose a sua volta molteplici interrogativi, indipendentemente dall’interpretazione estensiva o restrittiva del concetto di area “atlantica”. Il problema principale era chiarire se meritassero l’ammissione e l’equiparazione giuridica tutti i Paesi che concorrevano al progetto di sicurezza dell’Europa occidentale: dalla Spagna, allora retta dalla dittatura franchista, strategicamente importante per i militari statunitensi ma sulla quale fu apposto il veto dai Paesi a governo laburista e socialdemocratico, a Paesi considerati troppo periferici rispetto all’Oceano Atlantico quali Grecia e Turchia. Il Paese rispetto al quale il negoziato incontrò le maggiori difficoltà fu l’Italia, a causa del sistema democratico vigente, giudicato non sufficientemente radicato, e del forte scetticismo circa l’estensione al Mediterraneo della garanzia prevista dal trattato.

La partecipazione o meno dell’Italia, d’altronde, avrebbe profondamente mutato il senso della costituenda alleanza, per una pluralità di concause. Senza l’Italia, il trattato sarebbe stato esclusivamente “marittimo” e avrebbe avuto nell’Atlantico del Nord il punto di convergenza geografica dominante, privando la Francia di quel retroterra politico continentale che era strumentale al controbilanciamento della diade Washington-Londra. Senza l’Italia, ed eccezion fatta per il Portogallo, i contraenti europei dell’alleanza erano tutti governati da partiti di orientamento socialdemocratico. Senza l’Italia, la confessione religiosa dominante sarebbe stata quella protestante e non cattolica, rendendo estremamente complicato per la Santa Sede (il cui peso era in quel momento crescente per reazione alle persecuzioni antireligiose in atto nell’Europa orientale e per il decisivo contributo in Francia, in Italia e in Germania all’orientamento dell’opinione cattolica) manifestare aperto sostegno all’iniziativa. Infine, escludere Roma perché in area mediterranea avrebbe provocato per definizione l’esclusione dei territori africani della Francia, i quali, in conformità con le disposizioni costituzionali, erano parte integrante del territorio nazionale della stessa. L’estensione all’Italia dell’invito a partecipare quale membro originario fu inevitabilmente posta quale condicio sine qua non per la partecipazione della Francia alla nascente alleanza.

Il 4 aprile 1949, a Washington, con la partecipazione dei rappresentanti di Stati Uniti, Canada, Gran Bretagna, Francia, Belgio, Olanda, Lussemburgo, Portogallo, Italia, Norvegia, Islanda e Danimarca, fu formalmente stipulato il Trattato dell’Atlantico del Nord. La peculiare formulazione dell’Articolo 5,[3] contente il casus foederis e la misura dell’impegno richiesto ai membri dell’alleanza, traduceva (e traduce tutt’oggi), dal punto di vista prettamente politico, la garanzia di mutua difesa in un obbligo non automatico. Ciò rendeva possibile, lasciando alle parti interessate la determinazione secondo propria discrezionalità dell’azione giudicata necessaria per fronteggiare un ipotetico atto aggressivo, il superamento dei limiti cui l’amministrazione statunitense era sottoposta, che non le consentivano di bypassare il Senato in relazione a eventuali dichiarazioni di guerra. Gli Stati Uniti, nello stipulare il Trattato di Washington, avevano rovesciato una tradizione della propria politica estera, ma le cancellerie europee nutrivano forti dubbi circa l’effettività e la credibilità dell’impegno statunitense a garantire l’assetto europeo da minacce di cambiamento (nonché sulla rapidità con cui il Senato potesse decidere il coinvolgimento di Washington in conflitti giudicati marginali o non tali da mettere a repentaglio la sicurezza nazionale degli Stati Uniti).

Washington, 4 aprile 1949. Cerimonia di stipulazione del Trattato dell’Atlantico del Nord.
Fonte: NATO North Atlantic Treaty Organization/Flickr

Alessio Marsili per www.policlic.it

Note

[1] Di Nolfo, Ennio. Storia delle Relazioni Internazionali. Dal 1918 ai giorni nostri. Gius. Laterza & Figli Spa, Roma, 2009, pp. 694-697

[2] Approvata l’11 giugno 1948, la Risoluzione Vandenberg costituiva una svolta nella politica estera degli Stati Uniti, in particolar modo perché rompeva una tradizione che risaliva ai dettami di George Washington, secondo la quale Washington non avrebbe dovuto associarsi in alleanze vincolanti – note con il termine di entangling alliances – al di fuori dell’emisfero occidentale.

[3] L’Articolo 5 del Trattato dell’Atlantico del Nord recita quanto segue: “Le parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse, in Europa o nell’America settentrionale, sarà considerato quale attacco diretto contro tutte le parti e di conseguenza convengono che, se tale attacco dovesse verificarsi, ognuna di esse, nell’esercizio del diritto di legittima difesa individuale o collettiva riconosciuto dall’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite, assisterà la parte o le parti così attaccate, intraprendendo immediatamente, in modo individuale e di concerto con le altri parti, l’azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l’impiego delle forze armate, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella zona dell’Atlantico settentrionale.” (The North Atlantic Treaty, Washington D.C. – 4 April 1949. Disponibile da: https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_17120.htm. Traduzione dell’autore.)