Cosa fa l’Unione per i suoi cittadini? E per l’ulteriore integrazione degli stati membri? A quattro mesi dall’appuntamento delle elezioni del Parlamento Europeo, noi di Policlic ci siamo posti queste domande, alle quali proveremo a dare una risposta esaustiva.
Nei limiti del possibile, la presente analisi si propone di comprendere le politiche dell’Unione Europea dal punto di vista giuridico, storico, sociologico ed economico, in modo da sviscerare tutti gli aspetti più significativi dell’azione delle istituzioni europee, con particolare riguardo agli effetti di queste azioni sul territorio.
Il primo appuntamento del nostro focus riguarda un aspetto controverso quanto poco conosciuto: le politiche occupazionali e sociali dell’UE.
Verso una politica sociale europea
Nella fase iniziale del processo di integrazione, la politica sociale venne relegata a un ruolo marginale rispetto all’obiettivo della instaurazione e del funzionamento del mercato comune. Non erano ritenute necessarie politiche sociali e occupazionali. Questo per via dell’approccio fortemente liberista dell’epoca, secondo il quale lo sviluppo economico avrebbe prodotto in modo automatico la crescita del benessere dei cittadini europei.
Una filosofia che nel corso degli anni rivelò tutte le sue contraddizioni rispetto alla realtà dei processi economici quanto sociali. La sensibilità per i diritti sociali nella comunità crebbe gradualmente, grazie alla spinta propulsiva degli anni della contestazione che attraversò un po’ tutta l’Europa occidentale democratica.
Per la prima azione degna di nota, da un punto di vista normativo, si dovette attendere la metà degli anni ’80, con l’Atto Unico Europeo. Il nome dell’atto, firmato nel febbraio 1986, è emblematico. Parliamo infatti di un unico documento giuridico che includeva al suo interno sia la disciplina relativa al mercato, alle politiche comunitarie e alle istituzioni dell’allora CEE, sia quella relativa alla cooperazione nella politica estera, mentre fino a quel momento erano stati firmati più trattati per le diverse discipline.
Va sottolineato che tra le novità dell’AUE figurava l’introduzione, in seno al Consiglio dei ministri, del voto a maggioranza qualificata per gli atti relativi all’instaurazione e al funzionamento del mercato interno. Aspetto interessante per la materia in analisi è che il Regno Unito volle mantenere il potere di veto per quanto riguardava proprio le misure relative ai diritti dei lavoratori. Una vittoria del governo Thatcher, in piena sintonia con l’indirizzo intergovernativo della politica britannica. In realtà, nel 1986 si parla ancora di profili normativi marginali, con un riferimento generico al miglioramento dell’ambiente di lavoro e alla salute dei lavoratori. Il solo fatto di farne menzione nei trattati è tuttavia già degno di nota.
Ulteriori passi in avanti vennero fatti con la “Carta dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori” del 1989, approvata nel corso del negoziato per il Trattato di Maastricht. La Carta, adottata in sede di Consiglio europeo a Strasburgo, enuncia i principi fondamentali del modello europeo del diritto del lavoro e predispone una piattaforma di diritti sociali. Specifico riferimento venne fatto in quella sede da Jacques Delors, presidente della Commissione Europea, all’importanza del ruolo e alla necessità del coinvolgimento delle parti sociali.
Il passaggio definitivo da una visione strettamente economicistica e mercantilistica a una più attenta agli aspetti sociali del processo di integrazione probabilmente venne effettuato con il Trattato di Amsterdam del 1997. La Carta sopracitata venne inserita all’interno dei trattati, mentre fino a quel momento era contenuta solo in un protocollo, il n. 14 del Trattato di Maastricht, dal titolo “Accordo sulla politica sociale”.
La disciplina giuridica
La disciplina dell’art. 9 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, relativo alla clausola sociale trasversale, indica “la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana” quali elementi essenziali che l’UE deve considerare nel processo di “definizione e attuazione delle sue politiche”.
Quello dell’occupazione è un settore in cui l’azione comunitaria si è dovuta misurare negli ultimi anni con la grave crisi economica scoppiata nel 2008 e poi diffusasi tra gli Stati membri.
Vanno anzitutto notati due aspetti.
L’Unione può contare su poteri ancora limitati nella materia in questione. Può limitarsi a contribuire alla realizzazione di un elevato livello di occupazione attraverso la promozione della cooperazione tra gli Stati membri, ma con un indirizzo sostanzialmente intergovernativo e nel rispetto delle competenze degli stessi. L’Unione non potrà mai sostituirsi agli Stati membri nelle garanzie sopracitate e gli obiettivi relativi all’occupazione rimangono affidati quasi completamente ad essi, ma potrà sostenerne ed eventualmente integrarne l’azione.
Altro aspetto che attira l’attenzione, quando si legge l’art. 9 TFUE, è il fatto che si parli di protezione di un elevato livello di occupazione e non della piena occupazione. Quest’ultima è un concetto ormai molto poco presente nelle agende politiche e sembra essere ormai un’utopia più che una realtà realizzabile (come era vista ad esempio da alcuni esponenti della classe dirigente italiana negli anni ’60).
L’art. 148 del TFUE disciplina gli strumenti con i quali l’Unione può intervenire in materia di occupazione. In particolare questi consistono in orientamenti determinati dal Consiglio e dalla Commissione e poi sottoposti ogni anno al Consiglio Europeo che deve rispondere con delle conclusioni. Nella procedura di adozione degli orientamenti viene consultato anche un organo creato ad hoc, il Comitato per l’occupazione, istituito nel 2000 con il compito di promuovere il coordinamento delle politiche occupazionali degli Stati membri dell’UE. Più nello specifico, esso agisce monitorando la situazione del mercato del lavoro, presentando pareri al Consiglio e alla Commissione e preparando i lavori dello stesso Consiglio nella materia in questione.
Gli Stati membri sono sottoposti al monitoraggio delle istituzioni europee attraverso la relazione che annualmente inviano al Consiglio e alla Commissione, nella quale, sempre ai sensi dell’art. 148, devono includere le misure adottate per conformare la propria politica occupazionale agli orientamenti sopracitati. Nel caso di mancata aderenza alla norma, il Consiglio può rivolgere specifiche raccomandazioni agli Stati membri.
La normativa contenuta nei Trattati ha dato impulso a un’azione contenuta nella strategia di Lisbona, formulata nell’ambito del Consiglio Europeo tenutosi nella capitale portoghese il 23 e 24 marzo del 2000. Dopo il primo ciclo 2000-2010 è stata elaborata una nuova versione di tale strategia, nella quale vengono individuati nuovi obiettivi programmatici. La parola d’ordine è quella della conoscenza, in particolare attraverso la valorizzazione dell’istruzione, della ricerca e dell’economia digitale, in modo da poter stare al passo con l’innovazione. Gli altri due elementi essenziali sono il “coinvolgimento dei cittadini” in una società partecipativa e “un’economia competitiva, interconnessa e più verde”.
Il Consiglio Europeo ha inoltre approvato, nel 2010, un piano per l’occupazione e la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva i cui obiettivi fondamentali sono appunto quelli dell’occupazione, dell’istruzione, della lotta contro la povertà e l’esclusione sociale. Con il regolamento del 13 aprile del 2016, il Parlamento Europeo e il Consiglio hanno invece istituito EURES, rete europea dei servizi per l’impiego volta a garantire l’accesso dei lavoratori ai servizi di mobilità e una maggiore integrazione dei mercati del lavoro degli Stati membri.
Qualche numero sull’occupazione
Dopo aver analizzato il percorso storico che ha portato alla elaborazione e alla valorizzazione di una politica occupazionale europea, vediamo qualche dato per avere un’idea dei risultati pratici che tale politica ha conseguito.
I dati più recenti pubblicati sul sito Eurostat in lingua italiana prendono in considerazione l’anno 2016. Da essi si evince che il tasso di occupazione della popolazione di età compresa tra i 20 e i 64 anni nell’UE a 28, quindi comprendendo il Regno Unito, era del 71,1%. Dall’analisi possiamo vedere come però i tassi di occupazione siano ripartiti in maniera disomogenea sul territorio europeo.
In particolare ci sono Paesi con tassi sopra l’80% (Svezia) e altri con tassi inferiori al 60% (Grecia). Nel mezzo abbiamo la fascia 70-79% (Regno Unito, Irlanda, Francia, Germania, Finlandia, Stati baltici, Portogallo, Ungheria) e quella 60-69%, dove l’Italia è in compagnia di Belgio, Bulgaria, Croazia, Polonia, Romania, Slovacchia, Spagna. Interessanti sono i dati dell’Italia per quanto riguarda la disoccupazione totale: è passata dal 12,7% del 2014 all’11,2% del 2017. Più di un punto percentuale di variazione in tre anni.
È interessante notare come tra i Paesi della fascia più alta siano inclusi anche l’Islanda, con un tasso di occupazione dell’87,8%, e la Svizzera che arriva all’83,3%. Questi non fanno parte dell’UE ma solo della Associazione Europea di Libero Scambio (EFTA), un progetto di integrazione esclusivamente economica nato nel 1960 come alternativa per i Paesi che non avevano aderito alla CEE. Attualmente ne fanno parte, oltre ai due Paesi citati, Liechtenstein e Norvegia.
Federico Paolini per Policlic.it
FONTI:
Antonio Tizzano, Roberto Adam, Manuale di diritto dell’Unione Europea, Torino, Giappichelli Editore, 2017.
Leonardo Rapone, Storia dell’integrazione europea, Roma, Carocci Editore, 2015.
https://www.fpcgil.it/wp-content/uploads/2017/05/CARTA-DEI-DIRITTI-SOCIALI-FONDAMENTALI-1989.pdf.
http://www.strategiadilisbonalazio.it/documenti.asp?categoria=13&sottocategoria=51.
