L’ordinamento prevede indiscusse sanzioni per coloro che autocertifichino il falso e per coloro che, volontariamente o colposamente, diffondano il contagio. Ma è davvero punibile anche chi semplicemente esce di casa?[1]
- I due DPCM del 9 e dell’11 marzo 2020
In uno scenario globale che fino a poche settimane fa non avremmo esitato a definire fantascientifico[2], il Governo italiano ha adottato in rapida successione due DPCM (del 9 e dell’11 marzo), tesi a limitare, tra l’altro, l’esercizio di attività commerciali e la libertà di movimento delle persone sull’intero territorio italiano.
È appena il caso di sottolineare come, ad opinione della comunità scientifica internazionale[3], le misure contenute nei due decreti siano necessarie a contenere la diffusione del contagio del virus Covid-19. Cionondimeno, s’impone all’attenzione dei giuristi un’indagine tesa a mettere in luce quali siano le conseguenze cui vanno incontro gli eventuali trasgressori degli atti adottati dal Governo.
Lo strumento scelto dall’Esecutivo per imporre le limitazioni indispensabili al fine di contenere l’epidemia, ossia il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, rientra tra le fonti secondarie del diritto e, come tale, non è una legge autosufficiente bensì dipende da un atto di rango primario[4]. Questo è individuato nel precedente D.L. n. 6 del 23 febbraio 2020[5] e, in particolare, nel suo art. 3 che, a sua volta, fa riferimento agli artt. 1 e 2. Leggendo la norma, emerge come essa autorizzi l’adozione delle misure indicate nelle due disposizioni precedenti “con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri […]”.
- La sanzione penale prevista dall’art. 650 c.p. scatta solo se i DPCM sono legittimi
L’art. 650 c.p., rubricato “Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità”, punisce con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a duecentosei euro chiunque “non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione […] di sicurezza pubblica”, sempreché il fatto non costituisca un più grave reato.
La norma, in altri termini, commina una sanzione penale per tutti coloro che non rispettino un provvedimento emanato dall’Autorità per le ragioni esposte nel testo, in cui evidentemente rientrano quelle che ispirano i due DPCM del Governo italiano[6].
L’interesse che suscita la disposizione codicistica è duplice: da un lato, occorre interrogarsi sulla sua applicabilità ai soli provvedimenti “legalmente dat[i] dall’Autorità” e, dall’altro, occorre indagare la clausola di riserva in essa contenuta, che consente alla norma di operare solo “se il fatto non costituisce un più grave reato”.
Quanto al primo profilo, si sottolinea in letteratura che la legittimità dell’atto trasgredito è condizione imprescindibile per l’applicazione della sanzione penale[7]. A tal proposito, bisogna dar conto del pensiero di coloro che, reputando i due DPCM “lesivi della gerarchia delle fonti” in quanto contrastanti col dettato costituzionale, ritengono entrambi i provvedimenti illegittimi quantomeno nella parte in cui impongono limitazioni alla libertà di circolazione delle persone. In dettaglio, l’art. 16 Cost. pone una riserva di legge[8] – di natura assoluta-rinforzata[9] – per la limitazione della libertà di movimento che è garantita dalla prima parte dello stesso articolo. Per questa ragione, non solo dev’essere direttamente la legge a porre le predette limitazioni, ma deve pure farlo tenendo in debita considerazione i principi indicati dalla Carta, ossia i “motivi di sanità o di sicurezza”. Le fonti secondarie – di cui, come già riferito, fanno parte i DPCM – ben possono, in casi come questo, dettare norme di esecuzione di quanto disposto dalla legge, ma non conservano alcun altro profilo di autonomia.
A ben vedere, l’art. 1 del d.l. 6/2020, cui l’art. 3 della stessa fonte rinvia, prevede testualmente che:
1. Allo scopo di evitare il diffondersi del COVID-19, nei comuni o nelle aree nei quali risulta positiva almeno una persona per la quale non si conosce la fonte di trasmissione […] le autorità competenti sono tenute ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica.
2. Tra le misure di cui al comma 1, possono essere adottate anche le seguenti: a) divieto di allontanamento dal comune o dall’area interessata […]; b) divieto di accesso al comune o all’area interessata.
Sembra dunque evidente che la limitazione della libertà personale sia autorizzata e disciplinata, anche nei contenuti, dalla stessa legge, sicché la legittimità delle misure adottate dal Governo non può che gravitare attorno al concetto di “area”. Ebbene, come sembra preferibile sulla scorta del principio di proporzionalità[10] e tenuto conto della diffusione del contagio ormai sull’intera Penisola, per “area” ben potrebbe intendersi anche l’intero territorio nazionale. Pertanto, la limitazione della libertà di movimento imposta dal Governo coi due DPCM sarebbe da considerarsi legittima.
Per contro, laddove ritenessimo che il concetto di area, indicato subito dopo quello di “comune”, debba intendersi circoscritto a un limitato ambito territoriale, certamente la delega contenuta nell’art. 1 sarebbe inidonea a fondare le misure restrittive di cui ai due DPCM che, come visto, si applicano all’intero territorio italiano. Bisognerebbe pertanto guardare al successivo art. 2 del d.l., la cui genericità[11], non valendo neppure a soddisfare una riserva di legge relativa, men che meno potrebbe integrare una riserva di legge assoluta qual è quella di cui all’art. 16 Cost..
In definitiva, aderendo alla prima tesi, che fonda i due decreti governativi sull’art. 1 del d.l. 6/2020, l’inosservanza dei due provvedimenti varrebbe a legittimare il rimprovero penale di cui all’art. 650 c.p. e, dunque, a configurare una responsabilità criminale in capo ai trasgressori. Per contro, valorizzando il pensiero che fonda i due atti dell’Esecutivo sull’art. 2 del d.l. in questione, troppo generico per soddisfare la riserva di legge posta dalla Costituzione, sarebbe dovere dell’organo giudicante, chiamato ad applicare la norma incriminatrice in discorso, assolvere colui che non abbia osservato il “provvedimento illegittimo” governativo[12].
- Pene fino a sei anni di reclusione per chi dichiara il falso
Il secondo profilo testé evidenziato ci chiama invece a verificare quali siano i più gravi reati che astrattamente possono venire in rilievo a fronte della violazione dei DPCM.
In primo luogo, le disposizioni governative vietano di spostarsi fuori dal territorio del proprio comune di appartenenza, nonché al suo interno, se non per esigenze lavorative, situazioni di necessità, motivi di salute, o per rientrare presso il proprio domicilio, abitazione o residenza. Gli operatori di pubblica sicurezza preposti ai controlli ricevono dai soggetti colti fuori dalla propria abitazione un’autodichiarazione, con cui gli stessi certificano di non poter ottemperare alle predette disposizioni per una delle ragioni sopra indicate.
Nel caso in cui il privato dichiari il falso al pubblico ufficiale, vengono in giuoco, a seconda dei casi, due norme incriminatrici[13].
Innanzitutto, la condotta mendace del soggetto, che dichiari al pubblico ufficiale richiedente false generalità, può integrare il delitto di cui all’art. 495 c.p., il quale punisce con la reclusione da uno a sei anni colui che “dichiara o attesta falsamente al pubblico ufficiale l’identità, lo stato o altre qualità della propria o dell’altrui persona”.
Inoltre, laddove il controllato renda all’operatore di pubblica sicurezza dichiarazioni false vertenti su fatti, egli risponderà ai sensi dell’art. 483 c.p.[14]. In dettaglio, la norma punisce con la pena della reclusione fino a due anni “chiunque attesta falsamente al pubblico ufficiale, in un atto pubblico, fatti dei quali l’atto è destinato a provare la verità”. Infatti, come ha avuto modo di chiarire la Corte di Cassazione[15], ciò che nel caso di specie rileva non è che l’autocertificazione promani dal privato e non sia, pertanto, un atto pubblico; occorre piuttosto considerare il soggetto al quale il documento viene esibito, ossia il pubblico ufficiale, acquisendo così pubblica fede.
- Chi contagia volontariamente altri rischia l’ergastolo. Per gli imprudenti, “solo” pene fino a dodici anni di reclusione
Come già accennato, però, le conseguenze peggiori son previste per il caso in cui alla condotta del privato segua il contagio di uno o più soggetti.
Nella fattispecie, invero improbabile, in cui il soggetto agente volontariamente diffonda il virus, scatteranno le sanzioni previste dall’art. 438 c.p.. La norma, che prevede il reato di epidemia, punisce con l’ergastolo “chiunque cagiona un’epidemia mediante la diffusione di germi patogeni”.
Per contro, nella più plausibile ipotesi in cui il contagio consegua a comportamenti imprudenti del privato, che però non voleva diffondere ad altri la propria malattia, opererà l’art. 452 c.p., che punisce i delitti colposi contro la salute pubblica. In dettaglio, la norma commina la pena della reclusione da uno a cinque anni al soggetto che, per negligenza o imprudenza o imperizia, ovvero per inosservanza di regolamenti, quali sono i due DPCM del Governo, diffonda un’epidemia pur non volendolo. Laddove al comportamento imprudente segua la morte di più persone, la reclusione può arrivare sino a dodici anni.
- Il Governo avrebbe dovuto lasciar più spazio al Parlamento?
In definitiva, l’ordinamento italiano prevede una pletora di norme incriminatrici che innanzitutto puniscono con l’arresto colui che semplicemente violi le norme emergenziali emanate dal Governo – salvo che le stesse siano illegittime nella parte in cui, secondo alcuni arbitrariamente, limitano la libertà di circolazione dei soggetti. Poi, in un climax crescente d’intensità della risposta sanzionatoria, altre disposizioni puniscono con la reclusione colui che renda al pubblico ufficiale controllante false dichiarazioni e colui che, colposamente, diffonda il contagio. Infine, il codice fa soggiacere alla pena dell’ergastolo il soggetto che, volontariamente, contagi altri con la propria malattia.
A parere di chi scrive, è possibile muovere un appunto sull’opportunità politica della scelta governativa di limitare una libertà fondamentale, qual è quella di movimento, per mezzo di una fonte secondaria del diritto, come il DPCM. Infatti, pur ammettendo l’inappuntabilità giuridica dell’opzione dell’Esecutivo, e dunque il pieno soddisfacimento della riserva posta dall’art. 16 Cost., sarebbe stato forse preferibile regolare l’intera materia con un atto avente forza di legge. Come noto, lo strumento del decreto legge, pur avendo “valore di legge ordinaria” ai sensi dell’art. 77 Cost. che lo regola, dev’essere convertito in legge dalle Camere entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. Ciò avrebbe dunque consentito un più penetrante controllo politico sulle scelte del Governo in un settore delicato quanto quello garantito dall’art 16 Cost.. Il Parlamento avrebbe infatti potuto emendare, pur solo successivamente, le norme atte a limitare la libertà di circolazione dei cittadini, incidendo direttamente sulle facoltà compresse dall’Esecutivo ai fini del contenimento del contagio. Avendo il Governo battuto la strada del DPCM, invece, è pur vero che il Parlamento, in sede di conversione del d.l. n. 6/2020, conserva un potere di controllo sulla legge che autorizza l’emanazione della fonte secondaria, ma si tratta pur sempre di un controllo indiretto e, come tale, meno penetrante di quello che si sarebbe avuto laddove l’intera materia fosse stata regolata con lo strumento legislativo.
Francesco Battista per Policlic.it
Fonti
[1] Si ringraziano i dott.ri Giorgio Cataldo e Daniela D’Adamo per il contributo offerto all’Autore nella redazione dell’articolo.
[2] Il riferimento è al film Contagion del 2011 che, sebbene classificato dalle principali testate di settore come thriller fantascientifico, narra di un mondo interessato dal contagio di un virus sconosciuto e delle conseguenti contromisure adottate dall’Autorità. È sorprendente come i provvedimenti presi nel film ricalchino in gran parte quelli realmente adottati dai Governi per contrastare il COVID-19.
[3] Per il plauso della comunità scientifica alle misure italiane, cfr., ex multis, https://www.ecodibergamo.it/stories/bergamo-citta/ricciardi-delloms-restrizioni-necessarie-sara-una-guerra-lunga_1344254_11/.
[4] Il potere regolamentare del Governo è disciplinato, in via generale, dalla legge n. 400/1988.
[5] Il testo completo del decreto legge può essere consultato sulla Gazzetta Ufficiale, al link https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/02/23/20G00020/sg.
[6] I quali, peraltro, espressamente rinviano al disposto dell’art. 650 c.p..
[7] V., ex multis, R. Garofoli, Manuale di Diritto penale, Parte generale, Molfetta, Nel Diritto ed., 2017, p. 58.
[8] Per approfondire sulla riserva di legge, cfr. voce “Riserva di legge”, Enc. online Treccani, consultabile su http://www.treccani.it/enciclopedia/riserva-di-legge/.
[9] La dottrina propende, in larga parte, per la qualificazione della riserva ex art. 16 Cost. come assoluta-rinforzata. V., ex multis, A. Pace, Problematica delle libertà costituzionali, vol. II.
[10] Il principio di proporzionalità, definito da F. Fleiner, ne Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, Tübingen, 1912, p. 354, con la massima “La polizia non deve sparare ai passeri con i cannoni”, informa l’intero ordinamento. Per approfondire, v. V. Manes, Principio di proporzionalità. Scelte sanzionatorie e sindacato di legittimità, in Libro dell’anno del Diritto, Treccani, 2013.
[11] Testualmente, la norma dispone che “Le autorità competenti possono adottare ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19 anche fuori dai casi di cui all’articolo 1, comma 1”.
[12] Invero, può altresì osservarsi come l’art. 1 del DPCM dell’8 marzo u.s., cui i successivi decreti fanno riferimento, alla lett. a) prescrive di “evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo”, ricorrendo così a un’espressione che non sembra alludere a una limitazione vera e propria.
[13] Come esplicitato nel prosieguo del testo, il riferimento è agli artt. 483 e 495 c.p.. Il Tribunale di Arezzo, con sent. del 7 ottobre 2009, ha chiarito che “la fattispecie di cui all’art. 495 comma 2 c.p, così come anche quella di cui all’art. 483 c.p. richiedono che l’attestazione o la dichiarazione del privato siano, sulla base di specifiche disposizioni di legge, o imposte al privato stesso, idonee a produrre effetti giuridici, certificativi o di altro tipo, all’esito della mera incorporazione nell’ambito di un atto pubblico (ad esempio un verbale che raccolga dichiarazioni di scienza aventi peculiari effetti giuridici) o eventualmente quale presupposto necessario di attività amministrative che in esso si esplichino (ad esempio, come nella specie, nel caso di dichiarazione sui precedenti penale a corredo di istanza di cittadinanza). Ove la dichiarazione non presenti idoneità al recepimento nell’attività amministrativa, la condotta si profila come inoffensiva del bene giuridico della pubblica fede”.
[14] Il rapporto tra i reati di cui agli artt. 483 e 495 c.p. è stato magistralmente indagato da Cass. pen., sez. V, sent. 11 gennaio 2019, n. 4054, secondo cui “La condotta del privato che attesti falsamente al pubblico ufficiale l’identità […], vertendo sull’accertamento delle qualità personali del dichiarante, integra il delitto di cui all’art. 495, comma 2, n. 1) c.p., con esclusione sia di quello previsto dall’art. 483 c.p., che ricorre quando la falsa attestazione abbia ad oggetto fatti […]”.
[15] In dettaglio, la Suprema Corte, con la sent. 24 maggio 2017, n. 25927, ha avuto modo di chiarire che il reato ex art. 483 c.p. “è configurabile solo nei casi in cui una specifica norma giuridica attribuisca all’atto la funzione di provare i fatti attestati dal privato al pubblico ufficiale, così collegando l’efficacia probatoria dell’atto medesimo al dovere del dichiarante di affermare il vero”.
